تدوین برنامه با چشم بسته؟

به گزارش می‌متالز، تدوین اسناد توسعه بلندمدت برای توسعه اقتصادی در ایران تاریخی طولانی دارد و به دهه‌های نخست قرن پیشین شمسی بازمی‌گردد. این رویه که به شکل رسمی از دهه ۲۰ آغاز شد تا امروز نیز ادامه دارد و کلیات آخرین سند توسعه کشور نیز اخیرا ابلاغ شد و جزئیاتی اندک از آن در دسترس قرار گرفت. این سند که هفتمین سند توسعه پس از پیروزی انقلاب است، موضوع تحلیل و در ادامه انتقاد شدید مرکز پژوهش‌های اتاق بازرگانی ایران قرار گرفته است. این گزارش هرچند به در دست نبودن جزئیات این سند اشاره می‌کند؛ اما محتوای رویت شده آن تا امروز را ارزیابی کرده و آن را در نگرش و ساخت، بدون توجه به مسائل عاجل کشور و بدون تحلیل صحیح از مهم‌ترین دلایل عدم‌توفیق برنامه‌های گذشته، شرایط محیطی از جمله شرایط بین‌المللی و وضعیت اقتصاد سیاسی و شرایط نهادی حاکم دچار آشفتگی تصویر می‌کند. این گزارش، به اعتراضات حال حاضر شهروندان، نخبگان، صاحبان کسب‌وکار و فعالان مدنی اشاره می‌کند و آن را مهم‌ترین پدیده زمان تدوین این برنامه می‌داند و با اضافه‌کردن بحران بین‌المللی ایران در این برهه، تدوین برنامه مدیریت بحران را ضروری‌تر از بلندپروازی‌های برنامه هفتم عنوان می‌کند. سپس به تدوین غیرمشارکتی و از بالا به پایین این برنامه انتقاد کرده و عدم‌حضور موثر بخش خصوصی از جمله اتاق بازرگانی و دیگر ذی‌نفعان را خلاف روح نگارش سند عنوان می‌کند. این گزارش در کنار دیگر انتقادات هر دو هدف اساسی این سند، یعنی رشد فراگیر و برنامه ریزی هسته‌های کلیدی برای توسعه را تقلیدی و براساس مد رایج دیگر کشور‌ها برآورد می‌کند که با استفاده از مفاهیم التقاطی علاوه بر نادیده گرفتن عمده مشکلات، از جمله تحریم، رشد پایین طولانی مدت و عقب ماندگی در بسیاری از زمینه ها، اساسا متناقض و غیرقابل فهم است.

سند پرمناقشه

کلیات سند هفتم توسعه کشور اعلام شده است؛ مهم‌ترین سند بالادستی اقتصاد ایران که بر بسیاری از بخش‌های اقتصادی کشور تاثیرگذار است و بخش خصوصی و اتاق بازرگانی نیز از این قاعده مستثنی نیستند. از همین رو مرکز پژوهش‌های اتاق ایران طی گزارشی به بررسی نقاط ضعف و قوت این برنامه پرداخته است؛ با وجود اینکه تنها کلیاتی از آن در دسترس قرار دارد. بازوی پژوهشی اتاق ایران در این گزارش لحن انتقادی آشکاری دارد و گزارش خود را نیز به همین سیاق آغاز می‌کند. به نوشته این گزارش، مهم‌ترین ایراداتی که به این سند بالادستی وارد است عبارتند از: عدم‌آغاز از شرایط و مسائل خاص حال حاضر کشور، فقدان تعریف سازوکاری برای مشارکت در تدوین برنامه، آشفتگی در نگرش و ساخت برنامه و عدم‌پایبندی به اولویت‌های برآمده از استراتژی انتخابی. این گزارش با اشاره به در دسترس نبودن جزئیات این سند به ارزیابی بخش‌های موجود آن می‌پردازد که مجموعه‌ای از ۲۹اسلاید و فهرستی از اسناد پشتیبان است.

این متن مهم‌ترین سوالی را که در طراحی چارچوب فعلی جای آن خالی است، مساله شرایط صفر‌ویک برنامه توسعه می‌داند و برای دستیابی به تصویری از شرایط صفر برنامه، پرداختن به حداقل سه‌مساله «دلایل توفیق یا عدم‌توفیق برنامه‌های گذشته»، «شرایط محیطی بین‌المللی و تدوین برنامه» و «وضعیت اقتصاد سیاسی و شرایط نهادی حاکم بر طراحی برنامه» را مهم برمی‌شمرد. فقدان توجه به این موضوعات نشان می‌دهد که مساله شناسی مشخصی مبنای طراحی برنامه هفتم توسعه و رویکرد‌های مطرح در آن نیست.

ارزیابی‌ها از میزان اجرایی‌شدن برنامه‌های توسعه قبلی به عملکردی در حدود ۳۰‌درصد اشاره دارد. همچنین بنا بر ارزیابی‌های مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، تحقق اهداف برنامه برای برنامه ششم توسعه حتی زیر ۱۰‌درصد است. طراحی نظام نامه فعلی بدون آسیب شناسی نسبت به دلایل عدم‌توفیق برنامه‌های توسعه گذشته، این نگرانی را ایجاد می‌کند که مجددا گرفتار اشتباهات گذشته شویم. دلایل عدم‌توفیق برنامه‌های گذشته به نوشته گزارش پژوهشی اتاق شامل موارد ذیل است: کاهش بی سابقه تعامل مالی و اقتصادی کشور با اقتصاد جهانی و کاهش درآمد ارزی کشور به یک‌سوم آغاز دهه ۱۹۹۰، کیفیت نامطلوب حکمرانی در سطوح ملی، بخشی و منطقه‌ای، ساختار و کارکرد نامناسب برای توسعه و کاهش بی سابقه سطح توانمندی و اثربخشی دولت، روند نزولی و نگران‌کننده عملکرد نهادی به‌ویژه روند فزاینده فساد، روند نزولی محیط عمومی کسب‌وکار، نوآوری و رقابت‌پذیری اقتصادی، فضای غیررقابتی و مداخله غیرمتعارف نهاد‌های نظامی و حاکمیتی در اقتصاد، تخلیه و تخریب منابع آب و زوال منابع طبیعی و زیست‌محیطی، شرایط نگران‌کننده و بحرانی صندوق‌های بازنشستگی، شرایط نگران‌کننده نظام بانکی، سطوح بالا و فزاینده فقر و نابرابری اقتصادی، اجتماعی و فضایی، روند فزاینده شکاف‌های توسعه منطقه‌ای و تشدید منازعات درون و بین‌منطقه‌ای در کنار روند‌های نگران‌کننده مهاجرت درون سرزمینی و تغییرات محسوس در آمایش جمعیت و فعالیت اقتصادی کشور، نرخ‌های بالا و پایدار بیکاری در سطح ملی و مناطق و به‌ویژه بیکاری جوانان و دانش‌آموختگان آموزش عالی، گذشت یک‌دهه با نرخ رشد اقتصادی نزدیک به صفر، نرخ‌های کاهنده و نزولی بهره وری، روند نزولی سرمایه‌گذاری در کنار روند نگران‌کننده خروج سرمایه خلاق و صاحبان دانش و تخصص و سرمایه مالی، نرخ‌های کاهنده و نگران‌کننده سرمایه اجتماعی و اعتماد رو به زوال که انسجام اجتماعی را در معرض مخاطره قرار داده است، تداوم عمیق‌ترین رکود تورمی اقتصاد ایران و نرخ‌های ترکیبی تورم و بیکاری که ایران را در فهرست چند کشور دارای بیشترین نرخ بی‌ثباتی اقتصاد کلان قرار داده است، روند فزاینده و سهم قابل تامل و روند فزاینده اسکان غیررسمی حاشیه‌نشینی که به حدود ۲۵درصد جمعیت شهرنشینان رسیده و در برخی شهر‌ها همچون مشهد، زاهدان و چابهار به وضعیت فاجعه‌باری از فقر شهری تبدیل شده است.

برنامه مدیریت بحران بنویسید؛ نه توسعه

در ادامه مرکز پژوهش‌های اتاق به اوضاع ویژه ایران، هم از نظر داخلی و هم از منظر بین‌الملل می‌پردازد و این شرایط را چنان بحرانی می‌داند که به نوشته آن به‌جای تدوین برنامه توسعه شاید بهتر باشد برنامه مدیریت بحران نوشت. در باب شرایط نظام جهانی و منطقه‌ای و جایگاه کشور در آن، سطح و نوع تعامل با این نظام، مهم‌ترین عنصر در محیط زمینه‌ای پیرامونی برنامه‌ریزی توسعه است. تشدید بی سابقه تحریم‌های همه‌جانبه و کاهش سطح مبادلات اقتصادی و مالی و توقف مذاکرات احیای برجام، توقف چندساله پروژه‌های سرمایه‌گذاری و زیرساختی نیازمند تامین مالی یا فناوری خارجی، وضع تحریم‌های جدید و حتی محدودیت‌های تردد شهروندان برخی کشور‌ها در کنار مناقشه‌های منطقه‌ای و شرایط خاص همسایگان نزدیک و نیز مناسبات ایران با آن‌ها و... همه حاکی از شرایطی غیرمتعارف در مناسبات بین‌المللی و تغییر شرایط محیط پیرامونی است که به نظر می‌رسد به جای برنامه توسعه، تدوین برنامه مدیریت بحران و کاهش آسیب‌های ناشی از آن را ضروری می‌کند، در حالی که در نظام برنامه ریزی انتشاریافته تصویری از دیدگاه برنامه ریزان از نظام جهانی و منطقه‌ای ارائه نشده و حتی جز در یک مورد سخنی از تحریم‌ها نرفته است.

فقدان حداقل حقوق ملت

گزارش یادشده برنامه ریزی برای توسعه را موکول به عوامل و شروطی داخلی نیز می‌داند. از جمله وجود سطح حداقلی از ثبات سیاسی و اجتماعی، نهاد‌های تولید اندیشه توسعه، نهاد‌های مدنی، رعایت حداقلی حقوق مدنی، پاسخگویی دولت و انتخابات آزاد که از آن‌ها با عنوان شرایط اولیه و ضروری برنامه ریزی یاد می‌شود و تذکر می‌دهد: در حال حاضر اعتراضات شهروندان و به‌ویژه نخبگان، صاحبان کسب‌وکار و فعالان مدنی و اجتماعی مهم‌ترین پدیده زمان تدوین برنامه هفتم است، بنابراین برنامه هفتم به جای طرح آمال و آرزو‌های بلندپروازانه بیش از هرچیزی باید به تامین حقوق شهروندی مردم معطوف و متمرکز شود؛ چرا که پارادوکس مهم شرایط موجود این است که در مناقشه داخلی موجود مخالفان دولت مدعی هستند اصل و ضرورت این حقوق مورد تردید و حتی خدشه قرارگرفته است.

گزارش در ادامه به جای خالی و عدم‌حضور موثر نمایندگان بخش خصوصی، از جمله اتاق‌ها می‌پردازد. در این بند از تحلیل اتاق ایران از سند توسعه هفتم می‌خوانیم: سند برنامه، تفاهم نامه‌ای میان سیاستگذاران، برنامه ریزان، مدیران و ذی‌نفعان برنامه است. از این منظر حضور موثر نمایندگان بخش خصوصی از جمله اتاق‌ها در فرآیند تهیه و تدوین برنامه‌های توسعه از اهمیت زیادی برخوردار است. با این حال، به نظر می‌رسد تدوین نظام نامه برنامه هفتم در چارچوب برنامه ریزی غیرمشارکتی و از بالا به پایین صورت گرفته است.

غیرمشارکتی‌ترین رویه ممکن

به نوشته این گزارش، در غیرمشارکتی‌ترین رویه ممکن و در غیاب کامل هرگونه مشارکت نخبگان، تشکل‌های فراگیری همچون اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران و استان ها، اتاق اصناف ایران و تشکل‌های رسته‌ای بخش خصوصی، سازمان‌های بزرگ بخش عمومی غیردولتی، انجمن‌های علمی و مراکز علمی و پژوهشی، صاحبان کسب‌وکار و رسانه‌ها و سایر نهاد‌های مدنی آغاز شده و بیش از آنکه تدوین برنامه توسعه را بشارت دهد، هشداری نگران کننده از تدوین و ابلاغ بسته‌ای از سیاست‌های بی پشتوانه و احکام فاقد ضمانت اجرایی است. این گزارش نمونه موفق این کار را مواردی مانند هم‌اندیشی ملی پیرامون بازسازی اقتصادی در پایان جنگ تحمیلی هشت‌ساله که پیش‌زمینه برنامه اول توسعه شد، می‌داند که نقد‌ها و گفتگو‌های بی‌سابقه‌ای که در زمان تدوین و اجرای این برنامه درگرفت و حتی ارزشیابی‌های گسترده پس از اجرای آن از دستاورد‌های برنامه ریزی در ایران است.

فاقد چارچوب مشخص

تیغ انتقادی این گزارش کوتاه مرکز پژوهش‌های اتاق تیزتر نیز می‌شود و برنامه توسعه هفتم را آشفته، فاقد تعریف روشن و صریح از مفاهیم اصلی برنامه و فاقد چارچوب مشخص از توسعه توصیف می‌کند. به نوشته این گزارش، مسائلی نظیر صورت‌بندی و ساختار برنامه، درجه جامعیت و حد تفصیل برنامه، درجه تمرکز و نحوه مشارکت مناطق، بخش‌ها و نهاد‌های مدنی از مهم‌ترین موضوعاتی هستند که محتوای یک‌برنامه توسعه را می‌سازند. در چارچوب فعلی این موضوعات یا مطرح نشده‌اند یا به صورت آشفته درون متن قرار گرفته اند. نظام برنامه هفتم و سند سیاست‌های کلی بالادست آن به سردرگمی بی سابقه‌ای دچار است و مفاهیمی مانند توسعه، پیشرفت عدالت محور، جهش اقتصادی و رشد فراگیر به‌عنوان تیتر اصلی، هدف یا مضمون برنامه به کار رفته است و تعریف حتی اجمالی از این مفاهیم مهم و نسبت آن‌ها با یکدیگر ارائه نشده است. علاوه بر این، تغییر رویکرد برنامه هفتم با معرفی دوگانه‌های مفهومی و معرفی برخی مطلوب‌های برنامه مانند برنامه محوری به جای کم محوری، تمرکز بر هسته‌های کلیدی، پیشرفت عدالت‌محور، رشد فراگیر و دانش‌بنیان و ثبات اقتصادی بر پایه اسناد آمایش سرزمین انجام شده است. این درحالی است که از نظر مفهومی تمایز میان پیشرفت عدالت محور به‌عنوان هدف آرمانی و رشد فراگیر به‌عنوان رویکرد مشخص نیست. سپس با بررسی این اهداف پرسش‌هایی جالب توجه مطرح می‌شود به این مضمون که در هدف‌گذاری عبارت رشد فراگیر دانش‌بنیان ذکر شده، چنین ترکیبی معنای مشخصی ندارد و مشخص نیست چگونه قرار است رشد فراگیر، همزمان دانش بنیان باشد؛ به‌ویژه اگر راهبرد رشد فراگیر، اشتغال‌زایی و ایجاد اشتغال برای نیروی کار غیرماهر و فقیر است و راهبرد دانش‌بنیان و جانشینی دانش به جای عوامل تولید، آیا این دو با یکدیگر تنافر ندارند؟ ایجاد ثبات اقتصادی چه نسبتی با آمایش سرزمین دارد؟ آیا اجرای برنامه آمایش سرزمین کمکی به کنترل تورم می‌کند؟

اختلاط مفاهیم

دو رویکرد اساسی برنامه هفتم توسعه نیز در این گزارش به چالش کشیده شده است. این دو رویکرد که یکی دستیابی به رشد فراگیر و دیگری برنامه ریزی هسته‌های کلیدی برای توسعه است، بنا به تحلیل این گزارش تبعاتی دارند که به نظر نمی‌رسد اقتضائات آن به‌درستی رعایت شده باشد. براساس این تحلیل، می‌توان گفت که در این سند، رویکرد رشد فراگیر بیشتر بر مبنای مدگرایی و تقلید از دیگر کشور‌ها و بدون ملاحظه ویژگی‌های راهبردی این رویکرد اتخاذ شده است. همچنین آنچه در قالب تغییر روش برنامه ریزی عنوان شده، بیشتر تغییر عناوین است تا آنکه تغییر محتوا را در بر گیرد. آنچه به باور گزارش اتاق، برنامه هفتم توسعه منعکس می‌کند، فاقد مبناست و درهم‌آمیختگی نامنسجمی از گرایش‌های مختلف نظری و آرمانی را به نمایش گذاشته است. درحقیقت مجموعه‌ای پراکنده از متون غیرمرتبط، به هم دوخته و درکنارهم قرارگرفته اند که بخشی شبیه رویکرد برنامه ریزی پروژه‌محور در اولین سال‌های پس از جنگ دوم جهانی است و در بخشی نیز شعار‌های سیاستمداران گنجانده شده است.

در بخش دیگر این متن پایبندی به اقتضائات پیشران‌ها مورد انتقاد قرار گرفته است. بنا بر برآورد بازوی پژوهشی اتاق در برنامه هفتم توسعه عدم‌پایبندی به اقتضائات انتخاب پیشران‌ها در برنامه ریزی هسته‌ای از دیگر مسائل مهمی است که در این نظام نامه مشاهده می‌شود، به طوری که بخشی مانند گردشگری را به‌عنوان پیشران معرفی کرده است. در حالی که مشخص نیست این انتخاب بر چه مبنایی صورت گرفته است. بخش‌های پیشران را معمولا به دلیل آثار و پیامد‌های پویایی که بر سایر بخش‌ها دارد، انتخاب می‌کنند، با این حال به‌جز استدلال اشتغال‌زایی، بخش گردشگری فاقد صلاحیت‌های دیگر است و تاکید بر آن نوعی عدول از منطق انتخاب پیشران‌ها محسوب می‌شود.

برنامه‌های عمرانی نیز از انتقادات این متن بی بهره نمانده اند و درباره آن آمده است که یکی از موضوعات مهمی که در گذار از برنامه ریزی جامع به برنامه ریزی هسته‌ای مطرح است، تعیین‌تکلیف پروژه‌های عمرانی است که در چارچوب برنامه ریزی جامع برنامه‌های قبل، گستردگی زیادی پیدا کرده است. ساماندهی طرح‌ها و پروژه‌های موجود و استقرار نظام برنامه ریزی هسته‌های کلیدی به یک‌باره و از سال اول برنامه هفتم عملا امکان پذیر نبوده و با خوش‌بینی می‌توان برنامه هفتم توسعه را برنامه گذار در روند برنامه ریزی کشور دانست که برای موفقیت نیازمند رعایت اصول علمی و کاربردی برنامه‌های تغییر وتحول خواهد بود. این گزارش در جمع بندی توصیه می‌کند که پیش از تدوین برنامه مفاهیم عمیق‌تر بررسی، بازنگری و اصلاح شوند.

منبع: دنیای اقتصاد